土地改变性质法律实物



土地变性
当有人说要卖一块土地的时候,熟悉房地产法律的律师首先要问,你的土地是什么性质?什么用途?因为这涉及到 土地能否转让,土地如何使用以及土地的市场价值等众多影响土地交易的核心问题.土地使用权性质有所有权性质和取 得方式性质两种区分模式, 前者包括了国有土地和集体所有土地两种分类, 而后者包含了划拨用地和出让用地两种分类, 如果再往下,出让用地还可以细分为协议出让方式取得的用地和招拍挂方式取得的用地.在目前国家和地方不同层级的 法律法规中对各种性质的用地采取不同的管理方式.至于土地用途就更有学问了,根据 1991 年《城市用地分类与规划建 设用地标准》的分类,城市用地共分为十个大类,分别为居住用地(R),公共设施用地(C),工业用地(M), 仓 储用地(W), 对外交通用地 (T), 道路广场用地(S), 市政公用设施用地(U), 绿地(G), 特殊用地(D) 水 域和其它用地(E).然而比较实用的分类,是根据出让方式的不同将其分为经营性用途和非经营性用途,前者包括了 商业,旅游,娱乐和商品住宅,根据目前的国家规定,此类用途的用地一律以招拍挂的方式进行出让;而后者包含了上 述用途以外的其它用途用地,包括工业用地,仓储用地等.事实上,两种分类形式的口径并不一样,国家标准的分类方 法主要从规划角度进行分类,在各大类中尚有许多中类和小类的细分;而国土资源部在区分土地分类的时候更多的是依 据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第 12 条的分类方法对土地进行分类.这种规划与土地两个行政管理部门 分类不同的状态已延续了十多年,并造成实践中的一定混淆.例如,国土资源部规定要进行招拍挂出让的"商业用地"
在国家用地分类标准中并非作为一个大类,而是作为"公共设施用地"中"商业金融业用地"的一个小类(用地分类编 号 C
  21),与其它同中类的" 金融保险业用地","贸易咨询用地","服务业用地","旅馆业用地","市场用地" 并列且相互区分.但是按照国土资源部的理解,该些用地都属于其所界定的"商业用地".由此可见,九十年代初期因 各个部门各自为政遗留下来分类不统一问题急需尽快解决. 由于不同性质,不同用途之间的土地使用价值和市场价值是完全不同,而且许多相差甚远,因此性质与用途问题就 极其引人关注.所谓"土地变性"是个俗称,既包含了性质的变化,也包含了用途的变化,但是总的说来,拥有土地的 人只会把它越变越有价值,而不会将其变至贬值.主要的形式有:1,划拨用地转为出让用地;2,非经营性用地转为经 营性用地;3,经营性用地中不同用途的变更.总的来说,国家和地方在这些方面的法律规范是十分模糊的,各个地方的 执行政策也不一样,存在很大的操作空间.然而仔细梳理有关的法律规定,我们还是可以掌握其中的一定规矩,并可援 而用之。
划拨地转为出让地
所谓划拨地指的是国家行政机关以行政划拨方式授予权利人土地使用权的国有土地. 根据 2001 年国土资源部颁布的 《划拨用地目录》,划拨用地主要适用于行政办公,交通,公共设施,军事等用途.但是,由于在实行土地有偿出让制 度以前,中国大陆的土地都是以划拨方式供地的,因此现在仍存在大量并不符合《划拨用地目录》规定用途的土地,特
别是工业用途的土地.其使用权人一般为未改制的国有企业,八十年代批准的外商投资企业以及当时设立的众多乡镇企 业.以往法律和行政机关的部门规章对于划拨地转为出让地仅规定了三种情形:企业改制,土地使用权转让或改变土地 用途.除此之外,各地并不允许划拨地申请转为出让地.然而在国土资源部新近发布的《协议出让国有土地使用权规范》 中首次规定了划拨地可以申请办理协议出让,并变成出让地.根据该规范第
  4.3 条"协议出让国有土地使用权范围"之 规定,原划拨,承租土地使用权人申请办理协议出让,经依法批准,可以采取协议方式,但《国有土地划拨决定书》, 《国有土地租赁合同》,法律,法规,行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外.经查实有关法律规定, 在中央一级的文件中并没有关于划拨地必须收回重新公开出让的规定,只有一些比较完整实行土地储备制度的地方,以 地方法规的形式作了类似的规定,但相对少数.这就意味着,根据新的规定,划拨地的土地使用权人是可以在不改变原 有用途的情况下向土地管理部门申请将划拨地变更为出让地的,由于各地掌握的协议出让地的出让价格基本根据基准地 价确定,和市场价格尚有一定距离,因此这一政策无疑给划拨地的土地使用权人赢得了利润空间.
出让地的用途变更
出让地根据用途不同有很多种,其价值是完全不同的.特别是工业,仓储等一类的出让地,由于其取得成本低廉, 如果能够转变为类似住宅,商业,旅游用途的经营性用地,其价值是数倍的增长,因此有关出让地用途变更的政策一直 是十分令人关注的问题,尤其在国家对经营性建设用地统一实施招拍挂程序以后.
出让地能否申请用途变更?根据《土地管理法》第 56 条的规定是可以的,根据该条规定,建设单位确需改变土地建 设用途的,经有关人民政府土地行政主管部门和城市规划行政主管部门同意后,报原批准用地的人民政府批准.2002 年 国土资源部发布的《协议出让国有土地使用权规定》第 16 条也规定: "以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用 者,需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业,旅游,娱乐和商品住宅等经营性用途的,应当取得出让方 和市,县人民政府城市规划部门的同意,签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同,按变更 后的土地用途,以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金,并依法办理土地使用权变更登记手续."可见, 国家法律和中央政府的主管部门对于出让地变更用途,特别是变更为经营性用途是首肯的. 目前有关此种变更的疑问主要来自于地方政府的规定,而这些规定五花八门,有些允许变更;有些不允许变更,并 规定出让地变更用途的应由政府或土地储备中心收回后公开出让;有些地方政府根本没有作出明确规定,具体实施中政 策非常不确定.具体情况如厦门市于 2005 年 10 月发布了《厦门市建筑物使用功能和土地用途变更审批管理暂行办法》, 允许辖区内依法审批且已竣工的工业,仓储建筑的权属人申请变更建筑物的使用功能和土地用途(要求变更为住宅的除 外),条件是符合城市规划功能调整,自用经营,符合政府产业政策导向等.不允许变更的城市如郑州市,该市于今年 5 月发布通知,严格禁止企业土地通过协议方式由非经营性用地改变为经营性用地,确需改变土地性质的,市国土资源, 城市规划等部门在办理上述审批事项前, 要提交市土地储备管理委员会集体研究. 再如兰州市, 其在今年三月发布的 《关 于出让土地使用权改变为经营性用途的处理意见》中就明确规定了出让地变更为经营性用途的,应由土地储备中心收回
公开出让后出让所得,根据一定标准补偿原土地使用权人.而陕西省的规定就较为宽松,其国土资源厅在今年一月对西 安市国土局作出的书面答复中就明确说明有关出让地用途变更问题执行国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》第 16 条,也就是意味着允许依法变更用途. 由于各地的执行政策不一,国土资源部在今年发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》中对此问题再次作 出明确,在该规范第
  4. 3 条"招标拍卖挂牌出让国有土地使用权范围"中,国土资源部规定,如果出让地的《国有土地 使用权出让合同》有约定或法律,法规,行政规定等明确对于出让地变更用途应当收回土地使用权,实行招标拍卖挂牌 出让的,对于出让地申请变更用途应当采取招拍挂形式.这实质上有两层含义,一层是文件本身的意思,第二层就是如 果在《土地出让合同》中没有规定不能变更用途或者变更用途要收回后招拍挂,而且也没有法律规定要采取收回后招拍 挂方式的话,那么出让地是允许变更用途的,包括变更为经营性用途.如上所述,目前的国家法律是允许出让地变更用 途的,既没有禁止,也没有规定限制条件,法律以外的行政规定,如国土资源部的规定也是允许协议出让地变更用途的. 而各个地方以"通知","答复"方式颁发的文件,充其量只是地方政策,还不属于法律法规(只有有立法权的地方人 大和政府发布的文件才属于地方法规和地方规章),因此不构成对土地用途变更的禁止.
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